Ficha docv

• Desa
• PDF signat electrònicament

• < Torna

• Anàlisi documental

  Texto

  texto	texto
  Origen de disposició: Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball;Conselleria de Política Territorial, Obres Públiques i Mobilitat
  Grup temàtic: 000

Antecedents

Primer. El Consell, en reunió de data 25 de gener de 2013, va adoptar l'acord de declarar el projecte Port Mediterrani, en els municipis de Paterna i Godella, presentat per la mercantil Eurofunds Investment Puerto Ademuz, SL, com a actuació territorial estratègica (ATE), de conformitat amb el que es preveu en els articles 2 i 3 de la llavors vigent Llei 1/2012, de 10 de maig, de la Generalitat, d'actuacions territorials estratègiques (d'ara en avant, Llei 1/2012), publicant-se aquest acord en el DOGV número 6960, de 07.02.2013. Aquesta Llei resulta d'aplicació en la mesura en què la informació pública de l'instrument de planejament es va iniciar el 26 de juny de 2014 (DOGV 7303, 25.06.2014), és a dir, amb anterioritat a l'entrada en vigor de la Llei 5/2014, de 25 de juliol, d'ordenació del territori, urbanisme i paisatge, de la Comunitat Valenciana (d'ara en avant LOTUP), que en la seua disposició transitòria primera estableix que, en aquests supòsits, les actuacions territorials estratègiques es continuaran tramitant conforme a la legislació anterior.



L'acord del Consell estableix, en el seu apartat cinqué, que: «El desenvolupament de l'actuació territorial estratègica es durà a terme complint les condicions expressades en l'informe previst en l'article 3.2 de la Llei 1/2012. L'incompliment de les citades condicions donarà lloc a la caducitat de l'actuació, amb els efectes previstos en l'article 5.3 de la Llei 1/2012».

De conformitat amb el que s'estableix en l'article 3.3 Llei 1/2012, l'acord va ser elevat al Consell juntament amb l'informe de compatibilitat. Aquest informe te caràcter substantiu atés que l'actuació ha sigut declarada de conformitat amb l'abast i contingut en ell establit que recull, entre altres qüestions, les determinacions indicades en l'apartat 2 del citat article. En concret l'apartat 13 de l'Informe de Compatibilitat, estableix que: «Una vegada emesa la Declaració del Consell d'Actuació Territorial Estratègica, l'incompliment en termini de qualsevol de les condicions per a la seua eficàcia, donarà lloc a l'obligada notificació al promotor d'aquesta, per la Conselleria d'Infraestructures, Territori i Medi Ambient, sobre aquest incompliment, amb la prevenció que de no veure's satisfeta en nou termini se li donarà per caducat l'expedient i per desistida la seua sol·licitud, amb confiscació de la garantia provisional si aquesta ja s'haguera formalitzat».



Així mateix, l'apartat sisé de l'acord del Consell estableix: «Condicionar la present declaració a la formalització per part de Eurofunds Investment Puerto Ademuz, SL, de les garanties requerides per l'article 3.4 de la citada Llei 1/2012, en els termes indicats en l'informe esmentat en l'apartat 5 del present acord, i la quantia del qual s'estableix en l'1 % de la suma de la inversió prevista en infraestructures i obres d'urbanització, i la necessària per a culminar la primera fase del projecte, dins del termini de quinze dies des de la notificació d'aquest acord». L'article 3.4 del ressenyat cos legal permet al Consell optar per exigir les garanties en els termes previstos en la legislació urbanística vigent. El Consell, fent ús de la facultat que li atorga el legislador, va decidir exigir al promotor de l'actuació que constituïra una garantia financera, ja que l'apartat 10 de l'Informe de Compatibilitat, estableix que la garantia podrà constituir-se en qualsevol de les formes admeses en la legislació de contractació pública, que admet diverses formes, però tots elles de naturalesa financera.



Segon. Una vegada publicat el referit acord del Consell, l'empresa Intu Eurofund València, SL (anteriorment Eurofunds Investment Puerto Ademuz, SL) va procedir a la constitució, dins del termini i en la forma escaient, de la garantia provisional per import d'1.000.000 €, depositant el 13 de gener de 2013 aval bancari amb el Banc de Santander; inscrit en el Registre Especial d'Avals amb el número 0049 2833 95 2110000195. D'aquesta manera va adquirir eficàcia l'acord del Consell.

Tercer. Mitjançant Resolució de 10 d'octubre de 2016, de la llavors Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori, es denega l'aprovació de la proposta d'ordenació de l'ATE, instant la devolució de la garantia provisional depositada pel promotor, la qual cosa es va emportar a pur i degut efecte.

Posteriorment, el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana, mitjançant sentència 543/2019, de 25 d'octubre, va anul·lar la Resolució de 10 d'octubre de 2016, obligant a retrotraure «el procediment administratiu, per insuficiència de la memòria ambiental, fins a un moment cronològicament anterior a aquesta, havent d'emetre-la novament l'òrgan ambiental corresponent, atenent el que expressament s'explicita en el fonament 10.III, d'aquesta sentència, informar subsegüentment el procedent, continuant l'administració el procediment fins a, si escau, adoptar la resolució que procedisca». Aquesta sentència va adquirir fermesa i per Resolució del conseller de Política Territorial, Obres Públiques i Mobilitat, d'11 de març de 2021, es va acordar, entre altres qüestions, retrotraure el procediment i concedir un termini de 15 dies hàbils per a la constitució de garantia.

En data 5 de maig de 2021, el promotor presenta garantia real d'hipoteca unilateral, que no s'ajusta als termes de l'apartat sisé de l'acord del Consell de 25 de gener de 2013, per la qual cosa se li concedeix un nou termini de 15 dies hàbils, amb la prevenció que, la seua no constitució en termini, comportarà la caducitat de l'expedient i se li tindrà per desistit de la seua sol·licitud, tal com estableix l'apartat 13 de l'Informe de Compatibilitat elevat al Consell. A la vista del citat escrit, el promotor, sol·licita l'ampliació del termini inicialment atorgat i interposa un escrit que tipifica com a «recurs» contra el requeriment pel qual se li sol·licita la presentació d'aval.

D'acord amb el que es preveu en l'article 32 de la LPACAP, mitjançant Resolució de la directora general de Política Territorial i Paisatge se li concedeix una ampliació de termini per a la constitució de la garantia. El termini va finalitzar el dia 15 de juny de 2021.

Cinqué. L'Agència Tributària Valenciana informa, en data 16 de juny de 2021, que el promotor no ha procedit a constituir cap garantia en la Tresoreria de l'Agència Tributària Valenciana.



Consideracions jurídiques

Primera. Pèrdua d'eficàcia de l'Acord del Consell de 25 de gener de 2013.

L'Acord del Consell, de 25 de gener de 2013, en el seu apartat sisé «condiciona la declaració de l'Actuació Territorial Estratègica a la formalització per part de la promotora de les garanties requerides per l'article 3.4 de la Llei 1/2012, en els termes indicats en l'informe esmentat en l'apartat cinqué de l'acord». D'aquesta manera, difereix la seua eficàcia al moment en què es complisca aquesta condició. El seu incompliment, prèvia prevenció en els termes previstos en l'article 5.3 del citat cos, donarà lloc a la caducitat de l'expedient i es considerà que el promotor ha desistit de la seua petició, tal com s'estableix en l'apartat 13 de l'Informe de Compatibilitat que va ser elevat al Consell de conformitat amb el que s'estableix en l'article 3.3 de la Llei 1/2012. Aquest informe té caràcter substantiu, ja que l'acord del Consell es va adoptar amb les determinacions en ell establides.

Per això, al no complir-se pel promotor una d'aquestes condicions, tal com es justifica en els apartats següents, l'acord del Consell de declaració d'ATE no ha adquirit eficàcia i deu declarar la caducitat de l'expedient, donar per desistit del procediment al promotor i arxivar l'expedient.

Segona. Constitució de la garantia

L'article 3.4 de la Llei 1/2012, estableix que «L'acord del Consell podrà exigir les garanties que es consideren oportunes en els termes previstos en la legislació urbanística vigent». En aquell moment, la legislació vigent en matèria d'urbanisme, això és la Llei 16/2005, de 30 de desembre, urbanística valenciana, en el seu article 140, preveia la possibilitat de constituir una garantia financera o real. El Consell va optar per la garantia financera, en efectuar remissió expressa a la legislació de contractes, ja que en la legislació de contractes només es permetia la garantia financera. Per això, no és possible admetre una altra forma de garantia, per la qual cosa la no presentació, dins del termini i en la forma escaient, suposa l'obligació de declarar la caducitat i considerar que el promotor ha desistit de la seua petició.

El llavors vigent text refós de la Llei de contractes del sector públic (TRLCSP), aprovat mitjançant Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, no fa una diferenciació entre les garanties que es poden constituir i les formes de constitució de les garanties, atés que l'article 96 del citat text refós, sota el títol de «garanties admeses» estableix que les garanties exigides en els contractes subscrits amb les administracions públiques podran presentar-se en alguna de les següents formes: a) en efectiu o amb valors de Deute Públic; b) aval bancari; i c) contracte d'assegurança de caució. És a dir, per a la legislació de contractes, les «formes de constitució de les garanties» equival a les «garanties que són admissibles», sent doctrina consolidada la que ha determinat que la relació continguda en el citat article 96 constitueix numerus clausus, no sent admissibles altres modalitats de garantia com la hipoteca, el dret de peça, etc.

Així mateix, la STS núm. 68/2021, de 18 de març, ha recordat que el règim de les garanties exigibles és un aspecte nuclear de la contractació pública, present de manera constant en la legislació estatal, el caràcter bàsic de la qual està vinculat i justificat per la necessitat de satisfer la igualtat entre els licitadors, dotar de seguretat jurídica a la seua exigència i facilitar la seua execució mitjançant la limitació de les seues formes.

El Consell, en aprovar l'ATE esmentada, va traslladar-li els principis que regeixen el sistema de garanties de la legislació de contractació administrativa, sent un dels principis d'aquesta legislació el del rescabalament immediat de l'Administració (d'ací deriva, per exemple, que en els contractes administratius no opere el benefici d'excussió a favor d'avalistes i asseguradors).

Així mateix, és important distingir entre la possibilitat de permetre una garantia hipotecària en concepte de garantia provisional i/o garantia definitiva d'una ATE, de l'afecció real dels terrenys inclosos en determinats àmbits d'actuació al compliment dels deures urbanístics que incumbeixen els promotors prevista en l'article 18.6 del Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLS), articles 126 i 178 del Reial decret 3288/1978, de 25 d'agost, pel qual s'aprova el Reglament de gestió urbanística, i articles 19 i 20 del Reial decret 1093/1997, de 4 de juliol, pel qual s'aproven les normes complementàries al Reglament per a l'execució de la Llei Hipotecària sobre inscripció en el Registre de la Propietat d'actes de naturalesa urbanística. Tots aquests preceptes preveuen l'afecció de les finques resultants en els procediments de distribució al pagament dels costos d'urbanització.



En concret, la garantia provisional exigible a les ATE respon de la serietat de la proposta i del compliment de les obligacions fins al moment de la designació del programa de l'ATE i, per tant, de l'aprovació dels instruments de planejament, tal com va avalar el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana en sentència núm. 288/2020, d'11 de juny en relació amb una altra ATE, i sent, així mateix, la finalitat de la garantia provisional assegurar l'execució immediata de l'ATE que sol·licita el promotor dur a terme.

Per si no fos prou, ha de tindre's en compte que en l'ATE discutida garantir la viabilitat de l'actuació és essencial, configurant-se aqueixa obligació, com a condició suspensiva, l'incompliment de la qual determina el no naixement de la declaració d'una ATE.

A aquest efecte, l'article 5 de la llavors vigent Llei 1/2012, de 10 de maig, de la Generalitat, establia que, amb caràcter previ a l'eficàcia de la resolució aprovatòria, s'exigirà al promotor subscriure i garantir els seus compromisos de forma legal. Finalment, recordem que l'article 60.5 de la LOTUP permetia exclusivament les garanties financeres. Actualment, l'article 64.5 del Decret legislatiu 1/2021, de 18 de juny, del Consell, d'aprovació del text refós de la LOTUP, en regular les garanties exigibles en els projectes d'inversió estratègica sostenible (PIES, que han substituït a les anteriors ATE), preveu que el Consell exigirà garanties financeres en quantia equivalent en, almenys, un 10 % de les obres d'urbanització.

Per tot el que s'ha exposat, cal reiterar que no pot la garantia provisional ni la definitiva prevista en les ATE (actualment PIES) revestir la forma de garantia real, perquè estem davant una actuació on és fonamental la viabilitat financera del promotor de l'actuació des del primer moment en què es declara que determinada actuació és territorialment estratègica. I allò perquè, a diferència de les execucions ordinàries dels instruments de planejament mitjançant programes d'actuació integrada, en les ATE:

– S'iniciarà de manera immediata l'execució de l'actuació. Pel que, si no es disposa de la solvència financera mínima exigida en forma de garantia provisional per a assegurar que la tramitació de l'ATE podrà veure's desenvolupada en totes les seues fases procedimentals, la declaració de l'ATE no arribarà a produir efectes jurídics, depenent el naixement de la seua eficàcia de la subscripció i garantia formal dels compromisos que assumeix el promotor en sol·licitar la declaració d'una actuació com a territorial estratègica. A aquest efecte, l'article 1.3.e de la Llei 1/2012 preveia com un dels requisits mínims que havien de complir les ATE la seua efectivitat, definint-se aquesta com aquella que permetia executar-se de manera immediata, sense perjudici de les fases espacials o temporals que prevegen en el seu desenvolupament.

– En els programes d'actuació integrada als quals es refereix l'article 140 de la llavors vigent Llei 16/2005, de 30 de desembre, urbanística valenciana (LUV) es garanteix l'abonament de les càrregues d'urbanització, calculant-se sobre el valor d'aquestes. A aquest efecte, l'article 168 de la LUV determina que són càrregues d'urbanització una sèrie de costos que tots els propietaris han de retribuir en comú a l'urbanitzador. I no obstant això, en l'ATE discutida, la qual cosa pretén garantir-se, tant amb la garantia provisional com la definitiva, és l'execució immediata de l'actuació.

– En les ATE no se selecciona a un agent urbanitzador, i no s'analitza la seua solvència financera a l'efecte de seleccionar el mateix. D'aquí ve que siga imprescindible que el projecte siga viable econòmicament i que el promotor que sol·licita que la seua actuació siga declarada estratègica dispose des del primer moment dels mitjans econòmics per a realitzar, almenys, la primera fase de l'ATE.

Pel que, amb base a aquestes idees, ha d'analitzar-se si amb la garantia presentada s'està efectivament assegurant la viabilitat econòmica de l'ATE.

A aquest efecte, hi ha diversos factors que permeten que per l'Administració es considere que la garantia aportada és insuficient per a assegurar l'execució de les obres en la primera fase:

A. L'empresa no pot aportar per cap de les formes previstes en la legislació de contractes una garantia d'un milió d'euros, quantitat que suposa només el 0,27 % del cost total de les obres públiques d'urbanització més la inversió corresponent a la primera fase que el promotor pretén dur a terme. En aquest sentit, el cost de la urbanització ascendia a 101.423.801,56 € i el cost de la primera fase a 263.576.235 € (resultat de multiplicar 337.918,25 metres x 780 €/m), sent el cost total de la primera fase (TER 1) 365.000.036,5 €.

B. A més, la garantia hipotecària unilateral aportada en data 5 de maig de 2021 a favor de la conselleria de Política Territorial, Obres Públiques i Mobilitat és insuficient per a garantir l'execució de l'actuació. En el seu escrit sol·liciten que siga admesa i s'adjunta un informe de taxació de data 28 de juliol de 2020. En tractar-se d'una garantia real i no financera, aquesta taxació no ha sigut objecte d'informe per part de l'Administració.

No obstant això, poden destacar-se, resumidament, una sèrie de consideracions. D'una banda, el temps transcorregut des de la data de la taxació (28.07.2020) i de la seua presentació, no establint-se en la mateixa un termini de vigència per a aquesta valoració, que tampoc concreta la seua finalitat (s'indica que es realitza a efectes interns). A més, el document no utilitza el mètode de valoració que estableixen els articles 34 i 36 (valoració en el sòl rural) del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana i el seu Reglament de valoracions, aprovat per Reial decret 1492/2011, que és el mètode de capitalització de rendes (real o potencial), en el moment en què haja d'entendre's referida la valoració. En aquest cas, en especificar l'informe de valoració que es tracta de secans en abandó, el reglament remet al seu article 16, al no poder establir renda real ni potencial. Aquest article estableix que s'ha de capitalitzar una renda teòrica equivalent a la tercera part de la renda real mínima segons estadístiques. En definitiva, no s'aplica el que s'estableix pel text refós de la Llei estatal i en el citat Reglament de valoracions, sinó mètodes diferents que no resulten vàlids al cas.

C. L'empresa promotora hauria de gaudir de la solvència suficient per a executar una actuació de les dimensions econòmiques citades, per la qual cosa ha de posar-se la màxima cautela en l'admissió o desestimació de les garanties que obligatòriament ha d'aportar per a assegurar formalment els compromisos que assumeix el promotor de l'ATE.

En la documentació que es va aportar per la mercantil l'any 2012, es justificava el suport que el fons d'inversió Eurofunds Investments aportava a les societats específiques constituïdes per a desenvolupar cada projecte, de manera que gran part dels costos de les actuacions eren assumits amb fons propis. El document amb el qual es pretenia recolzar la solvència de l'empresa va ser emés pel Banc de Sabadell i anava referit a la societat Eurofund Investments Zaragoza, SL, encarregada de desenvolupar un projecte a la ciutat de Saragossa.

Respecte a la societat Eurofund Investments València, SL (anterior Eurofund Investments Puerto Ademuz, SL) en el seu moment es va obtindre aval bancari que es va formalitzar en data 10 de maig de 2013 amb el Banc de Santander, però, arribat el moment d'aportar nova garantia fixada en un 1 % del cost total de les obres públiques d'urbanització més la inversió de la primera fase 1a, amb el límit d'1.000.000 €, resulta cridaner que ni per part del Fons d'Inversió ni per part d'entitats financeres s'haja aportat documentació que recolze la solvència d'aquesta societat.

Tercera. Naturalesa del requeriment objecte de l'escrit que la promotora qualifica de «recurs».

Mitjançant escrit del subdirector general d'Ordenació del Territori i Paisatge de la Conselleria, d'11 de maig de 2021, comunica a la mercantil que la garantia presentada no s'ajusta als termes previstos en l'acord del Consell de 25 de gener de 2013 que declarava el projecte «Port Mediterrani» com ATE, i se li concedeix un nou termini per a depositar-la en els termes establits en el citat acord.

Cal assenyalar que l'indicat escrit d'esmena ha de ser qualificat com un acte de tràmit que no decideix sobre el fons de l'assumpte, per la qual cosa a l'empara del que es disposa en l'article 112 LPACAP no procedeix la interposició d'un recurs, sense perjudici de les al·legacions que s'estimen oportunes.

Tercera. Competència.

L'article 2 de la Llei 1/2012, estableix que «L'actuació territorial estratègica s'inicia amb una declaració del Consell...», considerant aquesta declaració com un «document prescriptiu de referència...».

Mitjançant Sentència núm. 543, de data 25 d'octubre de 2019, dictada per la Secció 1a del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana, dictada en el PO 8/2017, es determina la naturalesa i abast de l'acord del Consell, considerant-ho com «… l'acord marc que predetermina l'inici d'un procediment de formació complexa com és l'actuació territorial. Aquest acte inicial, segons ha posat de manifest la sala, per la seua transcendència, autonomia i significat i en la mesura en què pot determinar situacions administratives dispars, és susceptible de recurs contenciós. És com diu la norma un «document prescriptiu de referència»; … Es tracta d'un acte ferm, perfectament executiu i la declaració de subsistència del qual no és necessària donada la seua fermesa i consistència.» En conclusió es pot afirmar que l'acord del Consell té substantivitat pròpia.

Atés que el Consell va ser qui va condicionar l'eficàcia del seu acord al compliment d'unes condicions, en concret a la constitució de determinada garantia legal, és el Consell a qui competeix declarar l'incompliment d'aquestes condicions i, en conseqüència, la caducitat de l'ATE. Això es deu al fet que va ser el Consell qui, amb el seu acord de 25 de gener de 2013, va declarar inici el procediment de formació de l'actuació territorial i, per tant, ha de ser el Consell, qui verifique l'incompliment del condicionant i done per finalitzada l'actuació i, en conseqüència, el procediment.

El punt segon de l'Acord del Consell, de 25 de gener de 2013, va designar a la conselleria competent en matèria d'economia com a òrgan responsable del seguiment i control de l'execució de l'actuació. Igualment, el punt 13 de l'Informe de Compatibilitat elevat al Consell estableix que, per a declarar la caducitat de l'expedient, es requereix autorització de la conselleria competent en matèria de territori. Per tot això, per a l'adopció del present acord és necessària la proposta conjunta d'ambdues conselleries.



Considerant els antecedents i fonaments exposats, a proposta conjunta del conseller de Política Territorial, Obres Públiques i Mobilitat, i del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, prèvia deliberació a la reunió de 30 de juliol de 2021,







ACORDA



Primer

Inadmetre a tràmit l'escrit qualificat per la interessada com a «recurs» i subscrit per l'apoderat d'Intu Eurofund València, SLU, en data 31 de maig de 2021, formulat contra el requeriment de la subdirecció general d'Ordenació del Territori i Paisatge de la Conselleria de data 11 de maig de 2021, de conformitat amb els arguments exposats en la consideració jurídica tercera.



Segon

Declarar la caducitat de l'ATE, donar per desistit del procediment al promotor i arxivar les actuacions, per incompliment de la condició preceptiva establida en el punt sisé en l'Acord del Consell de 25 de gener de 2013, de conformitat amb els arguments exposats en les consideracions jurídiques primera i segona.



Contra aquest acord, que posa fi a la via administrativa, es podrà interposar, potestativament, recurs de reposició davant de l'òrgan que ha dictat l'acte, en un termini d'un mes a partir de la seua notificació, de conformitat amb el que preveuen els articles 123 i 124 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, o bé recurs contenciós administratiu davant la Sala contenciosa administrativa del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana, en el termini de dos mesos comptats a partir al de la seua notificació, de conformitat amb el que es disposa en els articles 10 i 46 i següents de la llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa-administrativa. Tot això sense perjudici que puga exercitar qualsevol altra via que estime oportuna.



València, 30 de juliol de 2021



La consellera secretària,

MÓNICA OLTRA JARQUE