ORDEN de 29 de marzo de 1996, del conseller de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes, por la que se aprueba la Instrucción de Planeamiento 1/1996, de 23 de enero de 1996, sobre la homologación de planes de urbanismo a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística.
(DOGV núm. 2732 de 22.04.1996) Ref. Base Datos 0707/1996
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Análisis jurídico
Fecha de entrada en vigor: 22.04.1996 Notas: Se establecen los criterios para la homologación de planes de urbanismo, estableciéndose la distribución de competencias en la materia. Esta disposición afecta a: Desarrolla o Complementa a: -
Análisis documental
Origen disposición: Conselleria Obras Públicas, Urbanismo y Transportes Grupo Temático: Legislación Materias: Urbanismo y Ordenación del Territorio Descriptores: Temáticos: reglamentación urbanística, plan de urbanismo
ORDEN de 29 de marzo de 1996, del conseller de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes, por la que se aprueba la Instrucción de Planeamiento 1/1996, de 23 de enero de 1996, sobre la homologación de planes de urbanismo a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística.
De conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística 6/1994, de 24 de noviembre,
DISPONGO
Artículo único
Se aprueba la Instrucción de Planeamiento 1/1996, formulada por la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio en los términos propuestos por su titular.
DISPOSICIóN FINAL
El texto íntegro de la Instrucción de Planeamiento 1/1996 se publicará en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana como anexo a la presente orden, para conocimiento general.
Valencia, 29 de marzo de 1996
El conseller de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes,
LUIS FERNANDO CARTAGENA TRAVESEDO
ANEXO
Texto de la Instrucción de Planeamiento 1/1996, sobre homologación de planes de urbanismo a la Ley 6/1994, formulada por la Dirección General de Urbanismo y Ordenación Territorial y aprobada por orden del conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes
I. Introducción a la homologación: la homologación como técnica legal para hacer posible y efectiva la plenitud de competencias municipales en materia de planeamiento.
1. La homologación: sentido y finalidad.
La disposición transitoria primera de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística versa sobre la «homologación» de los planes municipales a la nueva ley. Lo novedoso de esta figura legal y su importancia durante los primeros tiempos de vigencia de la nueva normativa, hacen imprescindible que la Conselleria de Obras Públicas Urbanismo y Transportes dedique especial atención a impulsarla y solventar cuantas dudas suscite.
La LRAU, a diferencia de anteriores reformas del ordenamiento urbanístico, no exige que se adapten a ella los planes de urbanismo vigentes. Al contrario, se dispone que los planes que ya estaban aprobados se ejecuten conforme a las nuevas previsiones legales, sirviendo éstas directamente para la aplicación de aquellos sin necesidad de reformarlos. La denominada «homologación» de los planes a la nueva ley no debe ser considerada, por tanto, como una adaptación total, ni una revisión tendente a reformular los documentos de planeamiento para acomodarlos al formato de la nueva legislación; sino que dicha homologación tiene una finalidad concreta: deslindar los contenidos del planeamiento en dos niveles diferenciados:
- El de las determinaciones con carácter de ordenación estructural, cuya modificación dependerá en última instancia de la Generalitat; y
- El de las determinaciones con carácter de ordenación pormenorizada, cuya modificación dependerá en última instancia del municipio (v. artículo 54 de la Ley Reguladora).
Por razones institucionales, es de interés prioritario para la administración de la Generalitat hacer efectiva con rapidez la transferencia de competencias en favor de los municipios que, en materia de planeamiento, resulta posible y pertinente según la nueva legislación. Ello implica trasladar la responsabilidad decisoria sobre la aprobación del planeamiento parcial y de reforma interior a los ayuntamientos, haciéndoles competentes para la aprobación de aquellos planes -parciales y de reforma interior- que comporten cambios, incluso, en las previsiones del planeamiento general, siempre que sólo afecten a lo que legalmente se denomina «ordenación pormenorizada». La administración de la Generalitat se reserva la aprobación sobre aquellas otras variaciones en lo previsto por el planeamiento que afecten, por el contrario, a la denominada «ordenación estructural».
Así pues, la distribución de competencias, en planeamiento, entre las administraciones autonómica y municipal, y la posibilidad misma de trasvasar dichas competencias de la primera a la segunda, gravita sobre la distinción entre los dos tipos de determinaciones que han de integrar la ordenación urbanística de los planes: ordenación estructural y pormenorizada.
Sin embargo, los planes de vigencia anterior a la nueva ley no distinguen cuáles, entre sus determinaciones, son la ordenación estructural. Los planes formados según las categorías y conceptos de la antigua legislación, no identifican explícitamente el límite entre uno y otro tipo de ordenación; no engloban sus previsiones en sendos conjuntos yuxtapuestos de determinaciones jerarquizadas entre lo estructural y lo pormenorizado. De ahí que para hacer efectiva la reasignación legal de competencias y la municipalización de ellas, esté precisamente previsto y sea necesario utilizar el procedimiento de homologación, cuyo objeto es, justamente, que la Generalitat reconozca y haga constar expresamente qué parte o partes o aspectos de cada planeamiento general serán en lo sucesivo de exclusiva responsabilidad municipal.
2. Objeto de la homologación.
La homologación exige aprobar un documento de planeamiento complementario de los planes en vigor o de los que se aprueben para su modificación o desarrollo. El contenido de este documento se circunscribe, según la ley, a expresar o establecer la determinaciones que integran la «ordenación estructural», definiendo, especialmente, las reservas de suelo que integran la red primaria de dotaciones públicas. No se trata, por tanto, de una reordenación íntegra del planeamiento vigente para adaptarlo a todas las exigencias de la nueva ley, sino de formar un documento que permita diferenciar las determinaciones de ordenación estructural a las que se refiere el artículo 17 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (en sus números 1, 2, 3, 4 y 6) distinguiéndolas de las determinaciones de ordenación pormenorizada a las que se refiere el artículo 18 de la misma ley.
Elaborar un documento de homologación de contenido más ambicioso del estricta y mínimamente exigido por la ley puede tener sus ventajas en ciertos casos, pero comporta el riesgo de posponer la deseable reorganización competencial, legalmente prevista en favor del municipio, supeditándola a la formulación procelosa de un documento complejo.
Así, por ejemplo, la ley no exige para la homologación del planeamiento que se modifiquen sus determinaciones a fin e cumplir los estándares dotacionales de los artículos 19 y 22 de la Ley Reguladora. Tampoco exige modificar la clasificación para adecuarla a los criterios de su artículo 8. De hecho la ley -respetuosa con el planeamiento vigente cuya estabilidad es un valor jurídico digno de protección- no exige modificarlo para su homologación, al menos por regla general. Otra cosa será que se estime oportuno aprovechar el trámite aprobatorio de la homologación, para introducir esas modificaciones y adaptarlo plenamente a la nueva legislación, lo que es posible, pero no exigible y no siempre deseable.
Sin embargo, en algunos municipios puede ser necesario no tanto modificar cuanto complementar las determinaciones del planeamiento vigente, cuando éste sea excesivamente parco, escueto o impreciso en determinaciones propias de la ordenación estructural.
3. Alcance territorial de la homologación
Por su alcance territorial la homologación admite dos modalidades.
Primera: puede producirse la homologación para todo el planeamiento vigente en el término municipal, en su conjunto; sería la homologación global del planeamiento general, tanto si se trata de plan general como si se trata de normas subsidiarias de planeamiento municipal (de las previstas en la legislación anterior a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística).
Segunda: puede efectuarse la homologación separada de un sector de planeamiento.
De modo que, en un municipio, la homologación podrá producirse de una sola vez o, alternativamente, como consecuencia de sucesivas actuaciones referidas a sectores territorialmente diferenciados.
4. Alcance material de la homologación
La homologación del planeamiento puede abordarse desde distintos enfoques.
Primero: homologación declarativa. La homologación puede ser propuesta y aprobada sin modificar las determinaciones del planeamiento vigente; en este caso el régimen urbanístico aplicable permanece inalterado y la homologación consistiría en aÑadir una documentación complementaria al planeamiento que ya estaba en vigor, sin alterar sus previsiones. El nuevo documento no cambia, pues, las pautas reguladoras de lo que se puede hacer con el suelo. Se limita a identificar las partes del plan que constituyen la ordenación estructural para diferenciarlas de las que, por contra, se considerarán ordenación pormenorizada. En este caso la homologación es una operación puramente formal, de finalidad aclaratoria, que permite el futuro ejercicio por el municipio de nuevas competencias en materia de planeamiento hasta agotar las máximas posibilidades legales.
Segundo: homologación complementaria. La homologación puramente declarativa puede ser, en algunos casos, imposible. Sobre todo en aquellos municipios donde rigen normas subsidiarias. Puede suceder que las determinaciones del planeamiento vigente (vbgr: de las Normas) sean excesivamente escasas u opacas para poder definir una ordenación estructural. Este problema se suele plantear en lo que, en terminología de la legislación estatal se denominaban «suelos aptos para urbanizar». Por ejemplo: para definir una ordenación estructural hay que delimitar (gráficamente) sectores de planeamiento para su desarrollo por planes parciales autónomos; a su vez ello exige prever (o que esté prevista) una red primaria de infraestructuras (p.e: viarias) y dotaciones (p.e: parques públicos). Es posible que nada de eso se hubiera contemplado en el planeamiento en vigor. En estos supuestos la homologación, en su modalidad más simple, no tiene por qué modificar las determinaciones del planeamiento vigente, pero sí es preciso que las complemente.
Tercero: homologación modificativa. Un tercer enfoque, mucho más ambicioso que los dos primeros anteriores, sería aprovechar el trámite de la homologación para introducir cambios y modificaciones en el planeamiento vigente, plantearla con motivo de un cambio en las determinaciones y previsiones del planeamiento; ya se trate de revisión o de modificación. En este caso, además de homologar, se modifican aspectos de la ordenación previamente vigente, variando criterios.
5. Breve advertencia preliminar sobre el modo de enfocar la homologación.
La experiencia del primer aÑo de vigencia de la Ley Reguladora ha puesto de manifiesto que las homologaciones se están produciendo sólo por sectores y con motivo de la aprobación de nuevos planeamientos o modificaciones de los vigentes.
Es del máximo interés para normalizar el orden competencial previsto en la ley y para hacer efectiva la trasferencia de competencias a los municipios que estos, en la medida de lo posible, propongan la homologación global de su planeamiento municipal.
A fin de agilizar ese proceso de homologación y la consiguiente municipalización de competencias, es interesante promover expedientes de homologación global para todo el planeamiento general (plan general o normas subsidiarias) cuyo contenido sea lo más sencillo posible. Para ello es necesario que la homologación no se confunda con una revisión o modificación del planeamiento vigente sino que se limite a completarlo en lo que sea imprescindible a fin de diferenciar, dentro de sus determinaciones y de modo expreso o formal, aquellas que han de integrar la ordenación estructural de aquellas otras que han de reputarse pormenorizada. Esta recomendación es especialmente pertinente para los municipios con normas subsidiarias de planeamiento en los que los efectos de la homologación son más intensos en orden a facilitar y normalizar la actividad urbanística.
No parece aconsejable, en modo alguno, aprovechar la homologación global del planeamiento municipal para introducir en él cambios, revisiones o modificaciones ajenas a la finalidad del expediente y que podrían complicar y retardar la aprobación del mismo. La Ley Reguladora de la Actividad Urbanística es, ante todo, una ley para la gestión urbanística que contempla una serie de mecanismos perfectamente aplicables para la ejecución de los planes anteriores a su vigencia. No es bueno cuestionar continuamente la vigencia del planeamiento, ni pretextar la entrada en vigor de nuevas leyes para introducir modificaciones en los planes de reciente aprobación. La ley es, en su mayor parte, perfectamente aplicable sin necesidad de alterar en nada los planes vigentes, y la homologación es posible sin necesidad de cambiar las reglas dimanantes de la ordenación anterior.
En cuanto a la conveniencia de aÑadir determinaciones complementarias o, por el contrario, limitar el documento a la mera identificación formal de los elementos de la ordenación estructural, ello dependerá del grado de precisión que tuviera el planeamiento vigente que se pretenda homologar. Normalmente en el caso de normas subsidiarias será preciso incorporar algunas determinaciones complementarias.
En resumen: a fin de facilitar la efectividad de las competencias municipales en materia de planeamiento sería interesante fomentar la homologación con carácter territorialmente global (no sólo la sectorial). Homologación global planteada con alcance sencillamente declarativo o, cuando sea preciso, complementario; no asociar siempre homologación a modificación (ni a revisión). Los planes se deben cambiar, con independencia de los cambios legislativos, en aquellos casos y momentos en que, por antigüedad o imprevisión, queden desfasados respecto a la realidad social concreta de su municipio. No por sistema, ni so pretexto de cambios legales.
II. La redacción del documento de homologación: su contenido, sus determinaciones y su documentación.
1. El documento de homologación: las diversas alternativas y su denominador común.
Para redactar el documento de homologación se presentan diversas alternativas en función del alcance territorial y material con que se pretenda enfocar la homologación.
Desde el punto de vista del alcance territorial, será más complejo el contenido de un documento de homologación referido globalmente a todo el planeamiento general del municipio, que uno referido a un sector concreto. Asimismo una homologación puramente declarativa o sólo complementaria del planeamiento vigente, puede presentar un contenido mucho más simplificado que otra planteada con pretensiones modificativas.
Con una misma palabra «homologación» estamos aludiendo, pues, a operaciones de muy distinto alcance. La «homologación» es un medio, no un fin en sí mismo, y hay que tener claro, en cada caso qué es lo que se pretende con ella para saber qué clase de documento hay que redactar. La homologación puede ser un sencillo apéndice de un plan parcial en suelo «apto para urbanizar» necesario para aprobarlo (según la disposición transitoria segunda 2). En cambio, en el extremo opuesto, los efectos de la homologación se pueden también lograr con una revisión completa del plan general.
En todos los casos la homologación tiene un denominador común: con ella quedan formalmente diferenciados los dos niveles que componen al ordenación urbanística que se identifican separadamente en su documentación.
2. Los contenidos mínimos de una homologación global.
Conviene reparar, en primer término, en la homologación de alcance territorial global, referida a todo el planeamiento municipal. Y, dentro de esta opción, lo que interesa es, ante todo, distinguir entre homologación y revisión (o modificación) de planeamiento. Es importante establecer cuál es el contenido de una homologación puramente declarativa o, a lo sumo, complementaria del planeamiento vigente, sin pretensiones modificativas. Eso significa clarificar el contenido mínimo de un documento de homologación (de alcance territorial global). Obviamente si con motivo de la homologación se pretende modificar o revisar el plan general (o normas subsidiarias o proyecto de delimitación de suelo urbano) o si se pretenden introducir modificaciones de importancia general, lo exigible será redactar un documento de planeamiento adaptado a la nueva legislación en todos sus extremos. Pero sí solo se pretende homologar el plan vigente, el documento puede ser bastante más sencillo, limitándose a los documentos y determinaciones imprescindibles para que la homologación surta el efecto declarativo y complementario de la ordenación vigente que le es propio.
Esas determinaciones son las exigidas por la disposición transitoria primera de la Ley Reguladora que, concretamente, remite a los números 1, 3, 4 y 6 del artículo 17, así como, en su caso, al artículo 18. Ello significa que el documento de homologación, básicamente, ha de pronunciarse sobre cuáles son la determinaciones -de las contenidas en el plan- que integran la ordenación estructural, es decir, las reguladas en dicho artículo 17.
3. Análisis de las determinaciones mínimas de una homologación de alcance territorial global.
Cuando se trate de una homologación global del planeamiento general, el documento mínimo de homologación debe contener o acreditar que el planeamiento vigente ya contiene las siguientes determinaciones:
1º Expresión de la red primaria de suelo para dotaciones e infraestructuras públicas.
Las reservas de suelo dotacional público están comprendidas dentro de dos categorías legales: red primaria y red secundaria. Las reservas de terreno de la red primaria forman parte de la ordenación estructural. Las dotaciones e infraestructuras de la red primaria «estructuran» el territorio. Revisten una especial importancia para definir la «sectorización», es decir, para deslindar ámbitos territoriales mínimos de planeamiento parcial e, incluso, para definir los hitos o ejes fundamentales sobre los que ha de organizarse la ordenación pormenorizada de cada plan parcial (p.e: centros cívicos).
2º Delimitación de sectores definitorios de ámbitos mínimos de planeamiento parcial.
En principio, sólo es necesario efectuar una delimitación «ex novo» en aquellos casos en que el planeamiento vigente no la haya efectuado (o no la haya efectuado en los términos exigidos por el artículo 20 de la Ley Reguladora). En los demás casos bastará con reflejar o remitirse a la delimitación que ya estaba prevista. Esto último sucederá, más frecuentemente, en el suelo «programado» de los municipios con plan general. En cambio en el «suelo apto para urbanizar» de normas subsidiarias es más posible que la homologación haya de tener un alcance complementario, porque sea preciso delimitar (gráficamente) los sectores que estaban indefinidos.
3º Directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana.
Consisten en la expresión escrita de cuáles son los objetivos primordiales que se pretenden alcanzar con la ordenación urbanística vigente. No se trata de establecer una normativa adicional o una mayor regulación del uso del suelo, sino de manifestar las líneas maestras de lo que se pretende conseguir con la ordenación. Para redactarlas puede ser de gran ayuda la propia memoria del planeamiento general vigente.
Dentro de este apartado adquiere especial importancia la expresión de los objetivos a considerar en la redacción de los instrumentos de desarrollo del plan general (o normas subsidiarias vigentes).
4º Condiciones que han de satisfacer las actuaciones integradas para que sea posible su programación y la incorporación de cada tramo de urbanización al contexto global del territorio.
Estas condiciones han de especificarse individualizadamente para cada una de la unidades de ejecución directamente delimitadas por el planeamiento general (artículo 17.4 de la Ley Reguladora).
Estas cuatro primeras determinaciones (red primaria, sectorización, directrices para el desarrollo del plan, y condiciones de desarrollo de las actuaciones integradas) están fuertemente conectadas entre sí y constituyen la parte más relevante del documento de homologación. Son, precisamente, el aspecto de ella donde, quizá, haya que completar las determinaciones del planeamiento en vigor. Además de esas cuatro previsiones hay otras que, de ordinario, tendrán un carácter formal, más bien declarativo y meramente clarificador. En la mayoría de los casos son mera remisión a la ordenación vigente. Son las que veremos a continuación.
5º Ordenación del suelo no urbanizable.
Si el planeamiento general es posterior y está adaptado a la Ley 4/1992 esta determinación es superflua. Si no está formalmente adaptado a la Ley 4/1992, habrá que adaptar la terminología del documento y corregir aquellos aspectos de la normativa urbanística vigente que sean contradictorios con las reglas directamente aplicables de la Ley 4/1992. No es necesario introducir modificaciones, propiamente dichas, en la ordenación vigente, pudiéndose limitar la homologación a esa adaptación formal. Se trata de formalizar lo que de hecho ya se debe estar aplicando. Cuando el planeamiento no contenga medidas de especial protección para el suelo no urbanizable (o parte del mismo), la homologación (si tiene alcance territorial global) deberá establecerlas, conforme a la disposición transitoria tercera de la Ley 4/1992.
6º. Tratamiento, conforme a su legislación reguladora para su protección y funcionalidad de los bienes de dominio público no municipal.
Se trata de reflejar las zonas de servidumbre ya existentes por imperativo legal (costas, carreteras, etcétera). Es posible que sea innecesario si el planeamiento ya las grafiaba. Los planes y normas de mayor antigüedad puede que no tengan grafiadas determinadas zonas de servidumbre que han quedado establecidas por leyes posteriores a la aprobación de dichos planes. En cualquier caso, se trata de reflejar en planos, para mayor claridad y conocimiento general, lo que jurídicamente sea ya de directa aplicación; lo que debería estar aplicándose por inmediato ministerio de la ley, aunque no se homologue. No se trata de crear nuevas determinaciones que jurídicamente no tuvieran existencia con anterioridad, sino de dejar constancia expresa, en el documento-plan, de las limitaciones (servidumbres) legales aplicables.
7º Establecimiento de áreas de reparto y determinación de los aprovechamientos tipo correspondientes.
La Ley Reguladora no exige para el suelo urbano una «delimitación» gráfica de las áreas de reparto, sino que permite, también, que éstas queden establecidas por directa aplicación de las reglas legales (según dispone su artículo 63.2.) Este modo de establecer las áreas de reparto es más sencillo, puesto que así los aprovechamientos tipo quedan directamente determinados por la ley no siendo necesario calcularlos en el documento de planeamiento. Aunque también es perfectamente legítimo establecer por delimitación gráfica áreas de mayor amplitud territorial. Al redactar el documento de homologación se puede optar por cualquiera de las dos fórmulas, siendo competencia municipal escoger una o la otra. Lo que es inexcusable es que quede claramente establecido en el documento cuál es el método escogido, para que de ese modo los administrados conozcan con exactitud el contenido de los derechos de la propiedad inmueble.
En el suelo urbanizable «programado» la homologación no requiere un cálculo específico del aprovechamiento tipo, ni una delimitación formal de áreas de reparto. Bastará explicitar (según la disposición transitoria quinta de la Ley Reguladora) que el aprovechamiento tipo coincide con el aprovechamiento medio de los terrenos que el plan general, en su momento, aglutinó dentro de un mismo cuatrienio de programación.
En el suelo «apto para urbanizar» de normas subsidiarias la fórmula más sencilla es establecer como área de reparto cada uno de los sectores de planeamiento que en él queden delimitados, junto, en su caso con los terrenos de la red primaria de dotaciones públicas, o la porción de ellos que a cada sector se asocie o adscriba. Lo mismo cabe decir respecto al suelo urbanizable «no programado» sin «programa de actuación urbanística» aprobado (de lo previstos conforme la ley estatal).
En resumen, la homologación no tiene por qué comportar cambio en las reglas de gestión urbanística que venían aplicándose con anterioridad (si éstas eran legalmente correctas), aunque sí es el momento oportuno para que esas reglas queden debidamente reflejadas en un documento, como garantía de su aplicación reglada y de que los administrados puedan conocerlas, con antelación, antes de iniciar el proceso de gestión. En especial, dentro del margen de elección que a los municipios confiere el artículo 63.3 de la Ley Reguladora, interesa establecer con claridad si es o no es de cesión en el suelo urbano de su correspondiente término el «15 por cien» de aprovechamiento (los porcentajes de excendente sobre el aprovechamiento tipo); decisión que puede ser diferente en cada municipio, incluso diferenciada por zonas dentro del mismo municipio, según circunstancias objetivas y razonadas. Pero, una vez aprobado el plan (o su homologación) éste habrá de ser aplicado en sus propios términos a cuantos interesados se dirijan al ayuntamiento. El municipio decide su modelo de gestión urbanística -dentro de los límites legales- pero debe aplicarlo sin discriminación entre los afectados quienes tienen siempre derecho a que sus reglas sean públicas y conocidas y no comporten más diferencias de trato que las atemperadas con objetividad a sus respectivas circunstancias.
8º Identificación o justificación de existencia de una zona de ordenanza diferenciada de los núcleos históricos tradicionales.
La mayoría de planes generales y normas subsidiarias regulan como zona de ordenanza diferenciada los núcleos urbanos tradicionales. Por eso no resulta difícil dar cumplimiento a ésta exigencia. En cualquier caso, y en aplicación del artículo 25 de la Ley Reguladora, deberá incluirse en el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos aquellos que estén declarados o en trámite de declaración como bienes de interés cultural.
9º Transcripción y refundición de la ordenación en los municipios colindantes en los terrenos mas próximos que circunden el propio termino hasta una franja limítrofe de la anchura imprescindible para garantizar la coordinación en la frontera común de ambas demarcaciones administrativas (art. 17.6 de la Ley Reguladora).
La ley no exige que cada plan ordene «ex novo» ese cinturón periférico de influencia del término municipal colindante, pero sí que, cuanto menos, se «reflejen» las determinaciones vigentes en los planes de dicho entorno. Por tanto, en el análisis de determinaciones mínimas que estamos desgranando, habrá que transcribir refundidamente la ordenación vigente. Sólo en el caso de que al hacerlo se pongan de manifiesto graves problemas de coordinación entre ordenaciones urbanísticas limítrofes, podría hacerse necesario adoptar medidas de mayor alcance.
4. La clasificación y la zonificación y las determinaciones propias del documento de homologación.
En el análisis de las determinaciones de la homologación, detallado en el apartado anterior, hemos excluido la clasificación del suelo aun cuando esta determinación forma, obviamente, parte de la ordenación estructural, según el artículo 17 de la Ley Reguladora.
Así lo hemos hecho para poner de manifiesto que la homologación propiamente dicha, es decir, cuando no tiene pretensiones modificativas del planeamiento, tampoco ha de alterar dicha clasificación. Recordemos que la disposición transitoria tercera de la Ley Reguladora admite la pervivencia de la clasificación de suelo urbano establecida en planes vigentes en tanto éstos no se «modifiquen» o «revisen». La mera homologación, por tanto, no conlleva como directa consecuencia que haya que alterar esa clasificación de suelo, aun cuando los criterios de clasificación del suelo urbano han variado con la nueva legislación. Recordemos que la delimitación de unidades de ejecución no comporta, por sí misma, cambio en la clasificación de suelo, habida cuenta de que es posible efectuarla -sin cambiar la clasificación- según dispone el artículo 33 de la propia Ley Reguladora.
Lo mismo cabe decir respecto al suelo urbanizable y apto para urbanizar. La ubicación física del suelo así clasificado no tiene por qué variar con motivo de la homologación.
Tampoco hemos mencionado entre las determinaciones la obligada adscripción de las diversas áreas del territorio a las previsiones del Reglamento de Zonas de Ordenación previsto por el artículo 13 de la Ley Reguladora. Es obvio que no ha lugar -por imposibilidad material y hasta que se apruebe el referido reglamento- a incluir en la homologación esa determinación (a la que se refiere el apartado C del artículo 17.1 de la ley antes referida).
5. La red primaria de dotaciones e infraestructuras.
La definición, conceptual y genérica de qué elementos integran esta red primaria se encuentra en el artículo 17, apartados 1.J) y 2 de la Ley Reguladora. Sintetizando, pudiéramos describirla como el conjunto de reservas de suelo para dotaciones e infraestructuras públicas más importantes, por su ubicación, dimensión o función, que conforman una red unitaria, cuya posición en el territorio puede ser establecida por el planeamiento aun antes de delimitar la configuración parcelaria para usos privados que se formará en su entorno. La red secundaria sería, por el contrario, la red complementaria de infraestructuras y dotaciones que conforman o determinan la forma de esa parcelación sobre la que se asentarán los usos privados. Mientras que esta red secundaria establece, por fin, la separación última entre suelo público y privado, la red primaria juega un papel previo. Es el «esqueleto» sobre el que se apoya la red secundaria, la parte fundamental de la estructura del asentamiento urbano. La razón de ser de esa definición previa es asegurar la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la funcionalidad y calidad de los principales espacios de uso colectivo. Por supuesto han de incluirse en ella lo que la antigua legislación denominaba «sistemas generales», tales como infraestructuras de titularidad supramunicipal y los grandes parques públicos (a razón de 5000 m2 por cada millar de habitantes). Pero la ley exige, además, que el planeamiento general, a título de red primaria, identifique también las infraestructuras o dotaciones públicas que «por su cometido específico, sus dimensiones o su posición estratégica, integren (...) la estructura de todo el territorio ordenado, así como las que cumplan análoga función respecto a cada sector» (artículo 17.2 de la Ley Reguladora).
Hay que resaltar que los requisitos legalmente exigidos para la correcta delimitación de sectores de planeamiento (artículo 20 de la misma ley), pueden hacer preciso apoyar en esta red primaria las líneas perimetrales de aquella delimitación sectorial o, tomarla como referente funcional.
Son muy frecuentes los planeamientos generales (sobre todo normas subsidiarias) en los que la red primaria está insuficientemente definida para cumplir los requisitos legales. En estos planeamientos la homologación deberá desempeÑar un papel de planeamiento complementario de las determinaciones del anteriormente vigente.
Cabe asimismo recordar que en el «suelo urbanizable no programado» (de la anterior legislación), la previsión de «sistemas generales» debía ser complementada por los propios programas de actuación urbanística. Este papel lo deberá desempeÑar ahora el propio documento de homologación.
6. La división del territorio en sectores
«Sector» es el ámbito mínimo de planeamiento (parcial o de reforma interior). Se puede elaborar un plan parcial para un sector o englobando varios sectores completos; pero está prohibido que englobe fragmentariamente un trozo o parte de sector excluyendo el resto.
La delimitación o configuración del entorno del sector debe cumplir determinados requisitos legales expresados en el artículo 20 de la Ley Reguladora. La definición de la red primaria de reserva de suelo para infraestructuras públicas y dotaciones es importante a la hora de dar cumplimiento a esos requisitos.
El propósito legal de estas exigencias es evitar que el planeamiento parcial se diseÑe partiendo de ámbitos inadecuados que induzcan malformaciones o disfuncionalidades en la ordenación resultante, por haberse proyectado con una visión demasiado fragmentaria del territorio.
Sin embargo, no es obligatorio que el ámbito del sector coincida con el ámbito de cada actuación urbanística. Dentro de un mismo sector pueden preverse varias unidades de ejecución, susceptibles de programación, gestión y urbanización autónoma. Es posible ejecutar (programar y urbanizar) una unidad de ejecución posponiendo la ejecución de otra (u otras) dentro del mismo sector. Lo que la ley exige es que cada unidad que se ejecute esté configurada pensando no sólo en sí misma y en lo que en ella se va a desarrollar inmediatamente, sino también en lo que, en el futuro, se desarrollará dentro de un contexto espacial más amplio: el del sector. Igualmente es posible que un sector -si es de reforma interior- comprenda terrenos sujetos a una misma unidad de ejecución junto a terrenos susceptibles de actuación aislada (artículo 23.2).
La legislación del Estado -en aspectos en los que ya no es aplicable- exigía que los planes generales dividieran en sectores el suelo «urbanizable programado». En cambio, en el suelo urbanizable «no programado», la división sectorial se posponía hasta la redacción de los programas de actuación urbanística (de la ley estatal).
Los criterios de delimitación no eran muy distintos de los exigidos por la nueva legislación. Por eso, en el suelo urbanizable «programado» (en el sentido que a este concepto daba la legislación estatal) este aspecto del documento de homologación puede ordinariamente resolverse con la máxima sencillez: bastará con remitir a la delimitación sectorial ya establecida o reproducirla. La cuestión es más compleja en el suelo «no programado» (de la anterior legislación), así como en «apto para urbanizar» y en el urbano.
- En suelo «apto para urbanizar» (o en «no programado») el documento de homologación deberá suplir la carencia de delimitación sectorial efectuándola, para lo que debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Reguladora.
- En suelo urbano, no es preceptiva la inclusión en «sectores» de todos los terrenos. Bastará delimitarlos para las operaciones de reforma interior previstas. Ante todo, habrá que recoger las previstas en el planeamiento vigente (los PERI que en él se hubieran previsto). Si su delimitación no se ajusta a los criterios del mencionado artículo 20, habrá que corregirla (no debe perderse de vista que esta corrección no supone necesariamente modificar los ámbitos de gestión, ya que unidad de ejecución y sector son conceptos distintos, como ya se ha dicho).
7. Directrices de ordenación
Esta es una determinación nueva no prevista en la legislación anterior. Como es sabido, en la legislación anterior los planes parciales debían ajustarse, en todo, a las determinaciones del plan general. La regulación del destino de los terrenos contenida en el plan parcial era mera concreción, jerárquicamente vinculada, de la prevista en el plan general. Por el contrario la nueva legislación permite que el plan parcial introduzca variaciones en las previsiones del plan general (artículo 21.2 de la Ley Reguladora). Y ello con una enorme amplitud de posibilidades (véanse los artículos 28 y 54 de la Ley Reguladora). Por eso la ley exige que el plan general defina sus objetivos de ordenación, que constituirán el baremo para decidir si las posibles variantes que el plan parcial introduzca respecto al plan general se atienen o no a lo que sí es esencial e inamovible en éste. Los planes parciales que modifiquen el plan general, «deberán fundar sus determinaciones en las directrices del planeamiento general para su desarrollo por el parcial» (dice el artículo 21.2). Estas directrices son un elemento de la ordenación estructural (artículo 17.1.A) que no puede ser modificado por los planes parciales (artículo 54.2.B).
Se puede ilustrar esta idea distinguiendo entre los medios y los fines de los que se vale el planeamiento general para ordenar el territorio. Aunque el plan parcial no está vinculado por la regulación del destino del suelo y edificación prevista en el general, sí lo están en los objetivos sociales que, explícitamente, el plan general pretendió conseguir al establecer aquella regulación. La regulación del uso del suelo o de las características para su construcción es un instrumento normativo al servicio de determinados propósitos públicos u objetivos sociales de deseable realización. El instrumento normativo (el medio) puede ser cambiado y sustituido por otro. Pero los propósitos finales que se pretendían lograr sí son obligatorios y vinculantes (aunque puedan tratar de alcanzarse con alternativas instrumentales). De ahí la importancia de estas directrices y de hacerlas explícitas. Simplificando mucho cabría decir que los aspectos fundamentales de la memoria del plan deben sintetizarse en documento independiente a fin de que adquieran carácter vinculante.
Dentro de esas directrices destaca la fijación de objetivos, individualizada para cada sector, de obligada observancia en la redacción de los planes parciales (artículo 17.1.H), que documentalmente se expresará en la correspondiente «ficha de planeamiento». Entre ellos se incluirá una definición de las «posibles tipologías y densidades» del correspondiente sector. Cuando el artículo 17.1.H de la LRAU habla de «posibles tipologías y densidades» como elemento de la ordenación estructural (cuya aprobación es competencia autonómica) no se está refiriendo, obviamente, a cuestiones tales como el número máximo de plantas, aspectos que son ordenación pormenorizada y de competencia estrictamente municipal, sino al uso tipológico globalmente posible dentro del sector (vbgr: «residencial alta densidad», «residencial unifamiliar de baja densidad», «industrial exclusivo»).
En el caso de planes parciales es obligatorio fijar el coeficiente de edificabilidad máxima (bruta). La legislación estatal no exigía que el plan general contuviera esta determinación para el suelo urbanizable «no programado», por lo que, en algún caso, habrá que establecerla como determinación complementaria a incorporar en el documento de homologación. Si ya estuviera todo ello establecido y regulado en el plan lo procedente será recogerlo en sus propios términos.
8. La fijación de condiciones de conexión para cada actuación integrada
La legislación anterior exigía que el desarrollo urbanístico de las distintas actuaciones se programara formando una especie de secuencia cronológica, agrupada en cuatrienios, de modo que el plan general comprometiera un orden secuencial de actuaciones en el tiempo. La realización de unas unidades de ejecución (o sectores) se condicionaba a la previa realización de otras.
En la nueva legislación la programación se desvincula del planeamiento general y, por tanto, existe plena libertad en cuanto al orden secuencial que deban seguir las actuaciones. En vez de exigir un orden cronológico, lo que la nueva ley exige es un orden lógico, es decir, una predefinición individualizada por actuaciones de cuáles son las correlativas premisas o condiciones objetivas para que sea posible ir programando cada una de ellas. No se trata de vincular la ejecución de cada unidad de ejecución a la previa realización de otra u otras unidades, sino de pronunciarse sobre que condiciones, por ejemplo, de conexión tienen que cumplirse, respecto a cada unidad, para que sea posible su programación.
Estas condiciones se establecen para que se cumplan, o bien antes de que se produzca la programación, o ya como parte de las propias actuaciones que sean objeto de programación. Se trata de condiciones «objetivas»: es indiferente que se responsabilice de realizarlas el urbanizador de la actuación o que las haya realizado otro sujeto antes de que se programe la actuación; lo insoslayable en que se cumplan.
Es importante reseÑar que las condiciones de urbanización a reflejar en el plan general o en su homologación (al igual que las de la cédula de urbanización) han de ser cuestiones propias de planeamiento, no de proyecto de urbanización. Sería completamente erróneo convertir el plan general en un proyecto de urbanización, o hacer tal cosa con el documento de homologación o con la cédula de urbanización, la cual cumple análogo cometido que estas condiciones del artículo 17.4 de la LRAU respecto a las unidades de ejecución delimitadas por los planes parciales. Las «condiciones» han de expresar los problemas de conexión de red viaria o de evacuación de aguas que han de quedar resueltos con motivo de la urbanización de cada unidad. Pero está fuera de lugar que entren a detallar las soluciones técnicas concretas a esos problemas. Por ejemplo, una condición lógica podría ser exigir que la red de pluviales de una unidad tenga continuidad respecto al de otra unidad; pero no tiene sentido que el plan (o la homologación o la cédula) descienda a detallar el diámetro que han de tener las canalizaciones.
Se pueden considerar condiciones de urbanización propias del plan (u homologación o cédula) las que exigen reservas de suelo público (sobre todo viario) a reflejar en planta en los planos de ordenación del planeamiento. En cambio no lo son los detalles constructivos de las infraestructuras (sobre todo las subterráneas) que se diseÑan en los planos del proyecto de urbanización.
Condiciones típicas a fijar en el plan serían, pongamos por caso, que determinada unidad tenga acceso desde determinada vía pública, que los servicios de urbanización de la unidad se ejecuten con la misma calidad y en conexión con las redes de servicio urbanas ya existentes y colindantes o que determinada unidad cuente con su sistema de depuración de vertidos autónomo al no poderse conectar sus colectores con la red general servida por la depuradora general. Otra condición típica, pensada para la redelimitación de unidades podría ser exigir que esté urbanizada o se urbanice una ratio mínima de zonas verdes por vivienda a medida que se van desarrollando las unidades.
El plan general (o su homologación) debe especificar este tipo de condiciones para cada una de las unidades de ejecución que delimite. Estas podrán ser programadas y urbanizadas sin necesidad de cédula de urbanización. Las unidades de ejecución delimitadas en los planes parciales contarán con análogas condiciones cuando queden establecidas en la cédula de urbanización (que sirve para eso). Ahora bien, no todas las unidades de ejecución delimitadas en el plan general tendrán singularidades o especialidades que obliguen a fijar condiciones especiales para ellas. De hecho eso sólo suele estar justificado en unidades desconectadas del casco urbano consolidado y que presentan algún tipo de problemática especial en su conexión con las grandes infraestructuras supramunicipales viarias o de recogida de vertidos. Para los casos ordinarios una solución correcta puede ser establecer normativamente en el plan (el documento de homologación es idóneo para esto) reglas generales de conexión entre la urbanización de la unidad y las redes de infraestructura viaria y de alcantarillado exteriores a ella. Cuando estemos ante unidades colindantes al casco urbano consolidado bastará disponer que se urbanicen con características análogas a las redes de servicio consolidadas y exigir, genéricamente, que queden conectadas a las mismas.
Ni que decir tiene que los pormenores técnicos de la «red» de telefonía, gasificación o la eléctrica son exclusivamente propias del proyecto de urbanización y no del planeamiento, pues no ataÑen a la dimensión ni configuración de las redes primaria ni secundaria de suelo dotacional público y, en consecuencia, no son cuestión que haya de resolver la ordenación pormenorizada de los planes, ni la delimitación de unidades de ejecución.
El documento de homologación deberá incorporar, por tanto, esas condiciones para las unidades de ejecución previstas en el planeamiento general y pendientes de desarrollo.
Tiene especial interés indicar las condiciones para la eventual subdivisión de las unidades. A tal fin, no tiene sentido fijar condiciones como la obligatoriedad de que las nuevas unidades mantengan el mismo aprovechamiento que la inicial, pues ese problema ya está directamente resuelto por la regulación legal: artículo 62.2 de la LRAU. Es indiferente que las unidades tengan distinto aprovechamiento medio y carece de finalidad exigir tal cosa, pues la redelimitación de unidades no afecta ni modifica el aprovechamiento subjetivo de los afectados. Las unidades que queden con mayor aprovechamiento objetivo tendrán que hacer frente a un mayor excedente de aprovechamiento sobre el subjetivo. Las unidades que queden con menor aprovechamiento medio objetivo tendrán menor excedente sobre el subjetivo. Es pues totalmente errónea la creencia de que en todas las unidades es de obligada cesión el 15% de aprovechamiento. No es así. Lo que la ley exige es la obtención gratuita en favor de la administración actuante del aprovechamiento que exceda del 85% del aprovechamiento tipo o porcentaje que legalmente corresponda.
En cambio sí tiene sentido adoptar ciertas cautelas para evitar que, por subdivisión de unidades pueda llegar a ocurrir que la viviendas y alojamientos privados se construyan y habiten o utilicen con descompasada anterioridad respecto a la puesta en servicio de dotaciones públicas tales como escuelas o jardines. Es lícito y muchas veces lógico que la delimitación de unidades conlleve desproporción en la cantidad de suelo público por vivienda; en ese caso las condiciones de urbanización están precisamente para exigir que las unidades con mayor proporción de suelo dotacional se ejecuten primero. Estableciendo estas condiciones de subdivisión en el documento de homologación se puede conseguir que ella no requiera cédula de urbanización (artículo 33.8 de la Ley Reguladora) lo que es de enorme interés para potenciar más las competencias municipales autónomas de ayuntamientos para población entre 5.000 y 50.000 habitantes. Si el plan (o su homologación) omite establecerlas será exigible la cédula para redelimitar las unidades.
9. La documentación de la homologación
La documentación en que han de sustanciarse las determinaciones anteriormente comentadas debe formalizarse con las características propias de una modificación de plan general. Será necesario diferenciar una memoria de los documentos normativos. Estos deberán comprender una parte escrita y una parte gráfica dibujada (con planos a escala 1:5000 o 1:10:000 para el conjunto del término municipal y planos a escala 1:2000, o bien, 1:1000 para el suelo ordenado pormenorizadamente).
En los documentos gráficos -planos- es importante que quede correctamente grafiada e identificada la delimitación sectorial y la red primaria de infraestructuras y dotaciones públicas. También ha de seÑalarse, la divisoria entre suelo no urbanizable «común» y de «especial protección». Debe reflejarse, la clasificación del suelo (la vigente), así como las zonas de servidumbre legal de los bienes de dominio público (costas, carreteras).
En la documentación escrita destacan las «fichas de planeamiento» (uso tipológico global, densidad y edificabilidad máximas, función que ha de cumplir el sector en el conjunto de la ciudad), expresivas de los objetivos de la ordenación de cada sector y las «fichas de gestión» (o bien normas generales para la conexión de las unidades entre si o a la red primaria) que expresen las condiciones de desarrollo de las unidades de ejecución. Asimismo se incluirán las directrices de ordenación de carácter general (redactadas en forma de memoria; no de normas) que, como es natural, deben ser completas, pero concisas y claras (puede hacerse transcripción parcial de la memoria del plan general vigente cuando sea lo bastante expresiva).
Si la homologación es puramente complementaria y declarativa no parece sensato elaborar una nueva cartografía específica para ella. Es preferible redactar el documento tomando la cartografía que sirvió de base al plan general.
Como el documento de homologación tiene una notable componente aclaratoria y puramente declarativa, es interesante que su expresión formal se valga de las mismas tramas y denominaciones usadas en el planeamiento general vigente en el municipio.
10. La homologación por sectores.
Hasta ahora nos hemos referido al documento de homologación cuando éste se plantea para la totalidad del término municipal, para todo el planeamiento general. Pero, como ha quedado dicho, la homologación puede referirse a un sólo sector de planeamiento. En este caso, la documentación y sus contenidos pueden ser muy diferentes.
Conviene tener presentes las siguientes recomendaciones:
1º Identificación del sector que va a ser homologado.
El documento de homologación, en estos, casos debe identificar el sector que va a ser homologado y, si fuera preciso, delimitarlo ajustándose a los criterios del artículo 20 de la Ley Reguladora.
2º El sector en suelo urbano.
Conviene reparar en la homologación que afecta a suelo urbano. Especialmente cuando se produce para posibilitar la tramitación de un plan de reforma interior modificativo del plan general (para tramitar planes de reforma interior modificativos del plan general o de las normas subsidiarias es obligatorio que el propio plan de reforma interior produzca la homologación de su sector de planeamiento, según el número 3 de la disposición transitoria primera).
Si se trata de un plan de reforma interior para una gran operación prevista en el plan general habrá que atenerse a la delimitación sectorial prevista en aquél o, a lo sumo, retocarla para dar cumplimiento a los criterios del artículo 20 de la Ley Reguladora. (No se pierda de vista que los cambios en la delimitación del sector no comportan, necesariamente, cambios en la delimitación de unidades de actuación).
Pero los planes de reforma interior no sólo sirven para operaciones de reequipamiento o modernización del destino urbanístico de barrios enteros, sino también para realizar operaciones de renovación urbana que introduzcan mejoras de carácter puntual en la ordenación pormenorizada del planeamiento general (con el fin de moderar sus densidades). Así lo aclara el artículo 23 de la Ley Reguladora. En estos casos, el plan de reforma interior debe reflejar la ordenación pormenorizada de todo el sector y su entorno inmediato. Lo mismo sería exigible si se tramitara con idéntico propósito una modificación puntual de plan general, pues así lo dispone taxativamente el artículo 28.2 en relación con el 28.1. B de la Ley Reguladora.
La ley pretende que los cambios puntuales en la ordenación no dejen de examinar y mostrar, con rigor, cuáles son sus efectos en el entorno. En principio, nada impide que el nuevo documento se limite a reflejar la ordenación del entorno, sin alterarla, limitando sus cambios al punto concreto que haya motivado la formulación del documento. Pero si, llegado el caso, el cambio puntual pretendido fuera inoportuno, por incongruencia con la ordenación del entorno, la exigencia formal de que ésta sea reflejada en el documento contribuirá a que ello se haga evidente y se extraigan las consecuencias pertinentes.
El sector, en estos supuestos de reforma interior de pretensiones puntuales, puede quedar delimitado por el mínimo perímetro posible que sea necesario para cumplir los criterios del artículo 20 de la Ley Reguladora.
3º Sector en suelo apto para urbanizar.
También puede suceder que la homologación del sector tenga por objeto permitir tramitar el plan parcial en el que se contiene el propio documento de homologación. En este caso el mismo documento de homologación delimita su sector; y deberá hacerlo cumpliendo, rigurosamente, los criterios del artículo 20 antes mencionado.
4º Homologación y ordenación pormenorizada.
Cuando la homologación es por sectores, a fin de atender la deseable celeridad del procedimiento y de evitar trámites inútiles, debe realizarse al elaborar y tramitar la ordenación pormenorizada del sector, es decir al elaborar y tramitar el plan parcial o de reforma interior. Por eso los documentos que acompaÑan la homologación, para diferenciar ordenación pormenorizada de ordenación estructural, no sólo contendrán esta última, sino también la ordenación pormenorizada de todo el sector.
5º Otros documentos.
En realidad, en estos casos, la homologación se sustancia mediante un plan parcial (o de reforma interior) acompaÑado de documentos que diferencien -dentro del propio sector- las determinaciones de ordenación estructural y las de ordenación pormenorizada, en especial la red primaria y la Secundaria de reservas de suelo para dotaciones públicas. Puede suscitarse el problema de que no se pueda definir qué elementos forman parte de la red primaria (estructural) de suelo dotacional público interno del sector sin pronunciarse sobre el carácter estructural o de red primaria de reservas de suelo dotacional externas al sector objeto de homologación. Si el plan general cuenta con una definición suficiente de los «sistemas generales» la solución, al homologar un solo sector, puede ser: delimitar la red primaria dentro del sector y justificarla por su continuidad con los «sistemas generales» aledaÑos al propio sector.
Si se trata de normas subsidiarias (suelo «apto para urbanizar») y se aprecian carencias en la definición de la red primaria, será inexcusable que el documento de homologación no se limite a ordenar la red primaria en el ámbito estricto del sector, sino que la suplemente en un ámbito más amplio. En este último caso puede ser exigible el documento al que se refiere el artículo 28.1.C) de la LRAU.
III. Tramitación y efectos de la homologación
1. Tramitación de la homologación
Se pueden distinguir varios supuestos:
A) Si la homologación se tramita con independencia y antelación respecto a otro instrumento de planeamiento o junto a una revisión o modificación de plan general, el procedimiento a seguir es el exigible a ésta última. Lo mismo sucede si se tramita junto a un plan especial.
Este procedimiento (el de modificación de plan general) será el aplicable cuando la homologación se aborde globalmente para un municipio completo.
B) Si la homologación se tramita junto a un plan parcial o de reforma interior al que se le quiere dar cobertura con ella, el procedimiento a seguir es el de un plan parcial modificativo de la ordenación estructural. Hay que observar que no es necesario tramitar primero la homologación y después el plan o viceversa, sino que se trata de un único trámite: el de aprobación del plan parcial acompaÑado de un documento anexo.
Si el plan (parcial o de reforma interior) modifica el planeamiento general, al no estar homologado el sector será siempre de aprobación autonómica. Tras la aprobación provisional municipal, las actuaciones se remitirán a la COPUT que procederá, en una única resolución, a aprobar definitivamente el plan y a homologar el sector. Lo mismo sucede si se trata de un plan parcial para desarrollo de normas subsidiarias. Si se trata de un plan parcial de desarrollo del plan general («urbanizable programado» de la antigua legislación) y no modifica el plan general, no es obligatoria la homologación para que sea posible la aprobación definitiva municipal.
2. Efectos de la homologación. Homologación y cédula de urbanización
Desde el momento en que se declare la homologación el municipio pasa a ser competente para aprobar planeamiento parcial (o de reforma interior) con alcance modificativo de la ordenación pormenorizada del plan general. En los municipios con normas subsidiarias el efecto es todavía más relevante puesto que la homologación permite desarrollar planeamiento parcial, lo que de otro modo no sería posible.
La cédula de urbanización acredita que el plan no comporta alteraciones en la «ordenación estructural» y que si se modifica el planeamiento general, ello sólo afecta a la «ordenación pormenorizada». La cédula, por tanto, abre la vía para que el municipio pueda proceder directamente a la aprobación definitiva del plan parcial o del plan de reforma interior. Si la cédula es expedida por la Generalitat, la intervención de ésta en el procedimiento deja de ser decisoria y pasa a producirse durante (o al principio) de la tramitación, no al final de ella.
Para que sea posible expedir una cédula (que es tanto como garantizar que una propuesta de ordenación no modifica ordenación estructural) hace falta, como es lógico, que se sepa cuál es esa ordenación estructural. Es imprescindible, en consecuencia, que el sector ya haya sido homologado. Si el sector aun no ha sido homologado caben cuatro posibilidades:
- Que se trate de suelo «apto para urbanizar» de normas subsidiarias: el plan parcial sólo puede ser aprobado por la Generalitat junto a la homologación de dicho sector (que es documento anexo del plan parcial y se tramita con él). En vez de cédula de urbanización se emitirá un informe preliminar (disposición transitoria primera 3 y disposición transitoria segunda 2 de la Ley Reguladora).
- Que se trate de suelo «no programado» y sin Programa (según lo definía la legislación estatal): sucede lo mismo que el caso anterior.
- Que se trate de suelo «programado» (según lo definía la legislación estatal) y que el plan parcial introduzca cualquier tipo de modificación en el plan general: la aprobación definitiva le corresponde a la Generalitat. Si las modificaciones no son importantes no es obligado homologar el sector. Pero con o sin homologación la aprobación corresponde a la Generalitat.
- Que se trate de suelo «programado» (según lo definía la legislación estatal) y no se pretenda introducir ninguna modificación del planeamiento general; sólo en este caso es posible otorgar cédula y la aprobación definitiva corresponde al municipio.
En cambio en sectores homologados la aprobación definitiva -con cédula- corresponde al municipio siempre que no se altere la ordenación estructural.
Una vez homologado un sector con motivo de la aprobación de su plan parcial, no es necesario obtener cédula de urbanización para programar las unidades de ejecución contenidas en él (excepto si el municipio es de menos de 5.000 habitantes).
Valencia, 23 de enero de 1996.- El director general de Urbanismo y Ordenación Territorial: Fernando Modrego Caballero.
